内容提要检察活动管理方法行政化，使检察职能与检察院内部司法行政管理职能发生交叉、混合，导致了行政管理职能对检察职能的侵入和侵浸，掣肘了法律监督职能的充分发挥。达成检察职能与司法行政管理职能离别，需要坚持协调、高效、精减和渐进的原则，以强化检察权的司法性、达成检察官的内部独立性为核心目的，改革检察业务管理，引入司法管理方法，从而改变检察活动中单纯行政管理方法，还原司法管理方法，达成检察活动的司法化，保障检察监督职能有效行使。
关键字行政化检察职能行政管理职能检察官独立性职能离别

正文
国内宪法规定，检察机关是专门的法律监督机关，担负着法律监督职责。检察机关在履行宪法赋予的法律监督职能时，也总要履行与法律监督有关的司法行政管理职能。但因为目前国内检察活动管理方法行政化弊病的存在，使司法行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，导致了检察规范的变形，影响了检察机关检察职能的充分发挥。只有将检察职能与行政管理职能离别，才能还原和达成检察活动的司法性。因此，党的十六大报告明确提出了“改革司法机关的工作机制和人财物管理机制，越来越达成司法审判和检察同司法行政事务相离别”。本文拟就“检察同司法行政事务离别”的内在动因、核心目的、应遵循的基本原则及主要渠道等若干问题试陈管见，以求教于大方之家，并期有裨于检察改革和司法实践。

1、检察活动管理方法行政化
|||||检察职能同司法行政管理职能相离别的肇因
（一）检察权性质的准确定位是达成检察职能同行政管理职能相离别的认识基点
检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相离别，也需要以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相离别的内在动因，并采取行之有效的离别手段。
对于检察权性质，现在学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具备的主动性、国家代表性、命令性和实行性特点上，觉得检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”觉得检察权与审判权具备“接近度”，检察官与法官具备“近似性”，检察官虽非法官，但“好似法官般”实行司法范围内的要紧功能，在有的国家，检察官被叫做“站着的法官”；“双重属性说”觉得检察权具备司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是根据法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。
笔者觉得，仅从其权力特征和行使方法的角度剖析，检察权无疑具备司法性和行政性双重属性。但定位国内检察权性质，不只要从权力本身进步的一同性规律出发，还要结合国内的具体实践，特别要从国内的宪政体制和司法体制出发进行“应然性”剖析，也就是说，需要用人民代表大会规范的“民主集中制”来讲解国内检察权的性质和特点，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给国内宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只不过审判权的成规，不承认检察权是司法权。依据国内的宪政体制及司法体制，国内宪政意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者觉得国内检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍是司法权，在行使方法上具备司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应依据检察权的性质和特征，根据司法规律，以司法管理方法管理检察活动。
（二）违背司法规律，检察活动管理方法行政化，是检察职能同行政管理职能相离别的肇因
但，检察规范在新时期重建以来，并没根据司法规律建设检察机关，也没根据司法管理方法管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方法管理检察活动，形成了检察机关内部管理方法的行政化，导致了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。
1、检察活动管理方法行政化的涵义及形式
所谓检察活动管理方法的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特点，根据行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化一同构成国内的司法行政化问题。法院的行政化问题，海量学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没澄清，且检察权在行使方法上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包含外部行政化和内部行政化。外部行政化表目前国家对检察机关的管理方法即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表目前检察人事权（特别是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的成效；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方法的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊病是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方法违背司法机关行政管理特征和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊病是导致了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，导致检察规范的变形，使检察规范成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。
2、检察活动管理方法行政化的主要表现及其弊病：
（1）办案体制完全行政化。长期以来，国内检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方法集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察职员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只不过案件承办职员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中愈加多暴露出明显的弊病：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的需要，很难保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是导致了办案职员对领导的依靠，很难充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，导致办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责离别、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。
（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是根据民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了非常深的行政化烙印。因为检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的建议总是会干扰甚至左右行政职位低的委员的建议。而行政职位低的委员也总是也会由于顾及领导关系而附合行政职位高的委员的建议，其结果就是，总是影响了检委会议事水平的提升。其次，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并非由于案件重大、复杂或疑难，而是由于不愿承担领导责任，总是将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。
（3）检察官任免行政化。依据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命事实上只不过一种程序上的审察，检察官的任命事实上由检察院自由决定：第一由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最后决定。因此，一个检察官是不是可以成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也必然会遭到这种任免原因的影响。
（4）检察官惩戒方法行政化。依据《检察官法》，国内现行的检察官惩戒规范是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的要紧弊病之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政倚赖性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不可以严格执法和公正司法。
（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他员工，等同于行政机关的干部，完全使用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政职员的界线，忽略了检察官的司法性，妨碍了检察官职业化进程；其次，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依靠性，使检察官的独立性很难保障。
（6）检察官职位范围宽泛化和缺少分类管理。检察院内部由检察官、司法行政职员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不可以使检察权的司法行政职员，也具备检察官职位。因为没打造检察官的分类管理规范，检察官职位范围宽泛化使国内检察官队伍很庞大，检察官比率极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提升和办案效率。
检察活动管理方法行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实质运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。需要达成这二种不同职能的离别，改变检察活动中单纯的行政管理方法，还原司法管理方法，达成检察活动的司法性。
2、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性
|||||达成检察职能同行政管理职能相离别的核心目的
检察活动管理方法行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此达成检察职能同司法内部行政管理职能相离别，就需要以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目的。
（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质需要
独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干预。检察权之所以需要独立行使，一是由于法律监督需要一种独立性。二是由于检察机关侦查权特别是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是由于检察机关公诉权的行使应当具备独立性。四是由于司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质需要。由于检察权行使独立性创造了正确运用和推行法律的必要条件，它使检察官可以排除非法干涉，以事实为依据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。
检察机关的独立性，包含即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自己的规律而不受外部的非法干预，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。
检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：1、检察官的独立性是检察业务本身的特征和规律的需要。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性非常强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以预防“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提升检察官的积极性和创造性。2、检察官独立性是预防不正当干涉的要紧条件，能够帮助保障检察权的公正行使。3、检察官独立性有益于保障诉讼效率。司法的效能，需要办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应防止环节过多，导致决定和行为推行迟缓。4、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但，检察官独立不同于“除去法律没上司”的法官独立，它要遭到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内需要上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则需要“检察权的行使维持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在实行职务时，需同意上级的指示，其行为只具备一定量上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官实行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在肯定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。
（二）国内检察机关独立性缺少有效保障
检察机关依法独立行使检察权，是国内宪法和法律所确认的检察权行使原则。与海外检察权的独立行使相比，国内检察权的独立性具备自己的特征：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。国内宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院根据法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干预”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立很难得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在国内，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律规范上还没确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的实行者，其本身在诉讼法上还缺少独立的地位。
综上所述，国内检察规范在新时期重建以来，完全以行政管理方法而不注意根据司法规律管理检察业务，使它很难做到“独立行使检察权”，很难做到“严格执法”，很难保证检察官的高素质，确是国内检察规范建设的一个要紧教训。因此，作为检察改革的要紧举措，达成检察同行政管理职能相离别，需要以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，达成检察官的司法官化为核心目的。
3、改革检察业务管理引入司法管理方法
|||||检察职能同司法行政管理职能离别的根本渠道
实行检察职能与行政管理职能相离别，需要以改革检察业务管理，引入司法管理方法为依据渠道，主要手段如下：
（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步健全主诉检察官制
改革现在完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴海外检察规范，结合国内司法规范的特征，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，越来越取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步健全主诉检察官制。
主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方法，使检察官成为对办理案件有肯定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提升办案水平、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面获得了较好的成效，在一定量上克服了行政化的办案体制所固有些一些弊病。但，因为现在缺少明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项规范的初衷没得到充分达成。
笔者觉得，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法规范进步和司法实践的需要，是达成检察职能同司法行政管理职能相离别必要和关键的举措。以“主诉检察官制的设定没法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的很难统一”为理由反对推行此项规范的同志，没深刻认识到主诉检察官制的规范价值，也没用进步的见地看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是不是定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的健全：
1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相离别提供法律依据。
2、健全检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，依据相当性和渐进性的原则，越来越扩大检察官的职权，同时越来越限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最后将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、打造完善责任规范，切实做到权责统一。
3、打造完善勉励机制。现在主诉检察官的勉励机制还没非常不错地打造起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定量上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，需要打造完善主诉检察官的勉励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。
4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。
（二）改革检察委员会
1、将检察委员会由目前的虚设改为实体制。
2、检察委员会的职员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具备五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的平时工作由检委会办公室负责。
3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事情进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。
4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。
改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的需要，同时又降低或防止了行政性烙印对检察职能干扰和影响。
（三）打造检察官的分类管理规范。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能离别的势必需要。依据行使检察权主体的不同，可对检察职员实行检察官、书记员、司法行政职员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审察逮捕、出庭公诉工与民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察职员授与检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理规范，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察职员列入司法行政职员，纳入公务员系列。
（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不只要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加大检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官依据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。
5、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒规范，在检察机关以外，打造统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒规范强化了检察官对所在部门及领导的行政倚赖性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

4、协调、高效、精减、渐进
|||||检察职能同行政管理职能相离别应坚持的基本原则
检察职能同司法行政管理职能相离别是一项涉及理论和体制革新重大司法改革，需要积极慎重，注意遵循以下基本原则：
（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。
如前所述，因为现在国内检察官的内部独立性尚没被法律认同，加大检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相离别的核心目的之一，但要遭到检察一体制的肯定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的势必需要，二者存在一定量的矛盾，因此，需要协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者适当的边界，在达成检察职能同司法行政管理职能离别的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制怎么样协调，笔者觉得可按以下原则处置：
1、检察长与上级检察官对下级检察官的管理应该注意尊重检察官的独立性，降低行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；
2因为隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。
3、检察长与上级检察官的指令权不是绝对的，可遭到肯定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。
4、打造完善检察官独立性的职务保障规范，包含身分保障、经济保障和肯定的特权保障。
（二）高效和精减原则
高效原则是指通过推行“检察职能同行政管理职能相离别”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提升法律监督的效率和水平。效率是现代司法的所要追求主要目的之一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的达成，在非常大意义上就是法律正义精神的达成。因此，推行检察同行政管理职能相离别，需要坚决革除检察活动管理方法的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提升司法行政管理水平，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本需要是：降低检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行途径，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，达成检察权的高效运行。
精减原则就是要要依据检察权的司法性规律，尽量降低检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效达成的辅助功能，从而还原其辅助兴。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在降低行政性事务的同时，要提升司法行政管理的水平，使其更好地服务于检察职能。
（三）渐进原则
实行检察职能与行政管理职能相离别，涉及到检察体制的层次问题，一些重要的检察理论问题还存在重大分歧，而且因为历史、体制和观念上是什么原因，对检察机关的行政式管理方法还不可能在短期得到根本改革，达成检察职能与行政管理职能相离别也就不可能一蹴而就，需要根据积极稳妥、按部就班原则，越来越推进此项改革的深入拓展。

附：主要参考资料
1、《检察理论研究成就汇集》中国检察理论研究所主编（2000年11月）
2、贺卫方《中国司法管理规范的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期
3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》
载《依法治国与司法改革》中国法制出版社1999年9月版
4、龙宗智《论检察机关的性质与检察机关的改革》《法学》1999年第10期
5、龙宗智《论依法独立行使检察权》《中国刑事法杂志》2002年第1期